生态理念下的城市规划与管理——厦门市统筹规划的探索与实践│实践探索
2015年12月23-24日，“中国城市规划协会第三届理事会换届大会暨第四届会员代表大会”在厦门召开。会议第三大版块内容为“厦门规划改革创新经验交流”，厦门市规划委员会副主任任国岩做了题为“生态理念下的城市规划与管理——厦门市统筹规划的探索与实践”的报告，本文对报告做一简要总结，以飨读者。感谢会议主办方提供资源支持！
中央的要求
2013.12 中央城镇化工作会议：
要建立统一的空间规划体系，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。
2014.12 中央经济工作会议：
要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进多规合一。
2015.12 中央城市工作会议：
统筹 空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。
统筹 规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。
统筹 改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。
统筹 生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。
统筹 政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。
面临的问题
空间规划冲突
我国各种空间规划是依据各行政部门的法律编制，规划主体、标准、期限不一致，经济社会空间布局不统一，空间无法有效统筹利用，生态难以有效保护。
厦门市城乡规划与土地利用总体规划整合时的差异图斑达12万块，合计306平方公里，约55平方公里的建设用地指标不能直接使用，年度重点建设项目落地难。
发展的成本过高
生态用地保护边界不统一，缺乏有效管控，建设项目侵占生态用地时有发生；生态控制区内已有40平方公里的建设用地，需逐步清退。
审批效率低下
各部门的审批依据、审批管理系统、技术标准等方面不一致；不同部门审批互为前置，程序繁琐，互相扯皮。
治理能力不强
由于规划的相互矛盾且公众知情度、参与度不高容易引发社会不满情绪等。
解决思路
创新空间规划体系，以美丽厦门空间战略规划为引领，对接上位规划，指导各项专项规划，实现统筹规划。改革规划管理体制，通过“多规办”统一管理各部门规划编制与审批，建立空间发展与管理平台，推进多元共治，实现规划统筹。
创新空间规划体系
厦门通过《美丽厦门战略规划》的编制与实施、多规合一系列工作的探索与实践、专项规划的梳理与完善，以及空间规划体制的改革，逐步构建出符合厦门地方实际、具有推广价值的规划体系模式。
4.1顶层规划：一个战略
厦门的空间规划体系是以具有高度共识、对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、长期性、决定性指导作用的《美丽厦门战略规划》为引领的。
科学的决策
尊重自然、顺应自然
宜居的城市环境
霍华德 田园城市理论
吴良镛 人居环境科学
民主的决策
“美丽厦门”战略规划征求老百姓意见
“多规合一”收集各区项目；针对调整图斑征求各区各、成员单位意见
依法的决策
厦门市委十一届六次全会审议通过
厦门市政协第十二届三次会议讨论协商
厦门市人大十四届三次会议审议通过
4.2总体层面：一张蓝图
以“美丽厦门”战略规划为引领，在同一空间基准上统筹国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，以及环保、林业、水利、海洋等部门规划，通过信息化手段，划定各部门共同遵守的规划控制线。厦门通过“多规合一”工作统筹整合各个规划，营造理想城市空间发展形态，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”。
突出资源整合，建设用地区内，重点是城规和土规的图斑差异梳理，以优化城市功能布局为导向进行差异图斑调整，形成“两规”一致建设空间。
寻找差异
梳理城乡规划与土地利用规划差异。城乡规划建设用地780平方公里；土地利用规划建设用地585平方公里。
经叠加分析，建设用地一致区域面积为529平方公里，占土规建设用地规模的90％。
城规超出土规用地图斑10.81万块、面积251.35平方公里。
土规超出城规用地图斑1.57万块，面积55.72平方公里。
梳理重大项目，优先保障民生需求
对接国民经济和社会发展规划，梳理全市重大项目548项，其中社会事业项目180余项、基础设施项目200余项，优先保障民生发展和基础设施项目用地。
盘活存量用地，优化土地资源配置
按照生态控制线管控要求，调出位于生态控制线范围内的已收储农转用和国有建设用地。安排腾挪给民生发展和基础设施建设项目，如厦门新机场用地；
梳理批而未供用地，将存量用地与建设项目、建设片区相匹配，纳入建设用地规模控制线，制定相关措施加快供地。
明确建设与保护空间，形成统一管控边界，确定空间容量。解决多规空间规划冲突的矛盾。
明确生态控制区内各类控制线范围，重叠区域从严管控。解决以往因控制线不明确导致的建设项目侵占生态空间问题。
生态控制线981平方公里
包括：基本农田：102.88平方公里
生态林地：682平方公里
水源保护区等：75平方公里
其他：121平方公里
“生态空间山清水秀”
明确城市开发边界内，生产生活空间布局，城市基础设施承载力和宜居度。
城市开发边界640平方公里
生产空间分布：73平方公里
1）禁止高污染；
2）放开无污染；
3）一般产业集中入园。
生活空间分布：567平方公里
建设区：“生产空间集约高效，生活空间宜居适度”
承载力：交通设施布局
•厦深、福厦、鹰厦、京福厦铁路
•“两环八射”快速路系统
•“环湾联络”轨道系统
•机场、火车站和港口枢纽
宜居度：公用设施布局
变电站电厂及高压走廊
污水处理厂
垃圾处理厂
关于宜居度的思考
生产空间集约高效
生活空间宜居适度
生态空间山青水秀
形成厦门独具魅力的城市特色风貌
岛内外的演变轨迹
宜居度——城市山水格局的保护
要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。
宜居度——山水城的引导控制
城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。
4.3蓝图细化：专项规划
以一张蓝图为依据厦门逐步开展专项规划的梳理与修编，并以专项规划的核心要素作为城市管控的依据、充实完善蓝图，推动空间布局和利用的有序平衡，最终实现“一张蓝图干到底”。
厦门市城市总体规划(2020)
主管部门：市规划委员会
城市目标：建设国际知名的花园城市，美丽中国的典范城市，两岸交流的窗口城市，闽南地区的中心城市和温馨包容的幸福城市。
城市规模：2020年，厦门市常住人口规模为500万人，其中城市人口规模为480万人。
厦门市土地利用总体规划(2020)
主管部门：市国土资源与房产管理局
遵循原则：
严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；
保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
美丽厦门环境总体规划
主管部门：市环保局
环境功能区划主要包括：
1）自然生态保育区；
2）生态功能维护区，包括饮用水源保障区和水土保持区；
3）农业环境安全保障区，包括基本农田保障区和都市农业集中区；
4）宜居环境维护区，包括宜居环境功能区和重要产业集聚区。
厦门市生态控制线划定规划
通过于相关主管部门的衔接，结合城市发展需要，对生态控制线内进行重新核定，并对主要构成要素的范围进行明确和细化，共划定七类生态控制用地。具体构成如下：
1、林地
2、基本农田
3、村庄
4、河流水系
5、市政设施用地
6、交通设施用地
7、其他生态控制用地
实例：实施生态控制线落地
生态控制线的空间坐标落地，定点、定位、定桩，使生态保护区域牢牢固定在“一张图”上。
厦门市永久基本农田划定规划
主管部门：市国土资源与房产管理局
1、协调与林地的局部重合矛盾，重新核实用地实际情况；
2、按城市的山水格局保护要求，落实城市生态廊道内基本农田划定；
3、落实市级菜篮子基地。
厦门市林地空间布局规划
主管部门：市政园林局
1、根据最新林业建档数据核实用地实际情况；
2、按最新城市规划用地布局及山水格局保护要求落实林地用地；
3、协调与基本农田的局部重合矛盾，根据最新划定的基本农田重新核实林地用地。
厦门市小流域综合治理规划
主管部门：市水利局
完成岛外十条主要溪流水系溪流综合整治与景观规划设计编制工作。后续海沧和集美又开始推进小流域综合治理的试点工作。
主要内容包括：
1、流域污染综合整治规划
2、溪流景观设计
3、溪流用地控制规划
厦门市紫线控制专项规划
主管部门：市规划委员会
主要内容包括：
1、历史文化街区5处：鼓浪屿中国历史文化街区、中山路历史文化街区、集美学村历史文化街区、厦港历史文化街区、同安旧城历史文化街区。
2、历史风貌区5处：华侨新村、祥店古民居片区、海沧新垵、霞阳闽南红砖古民居片区、翔安吕塘古村落片区。
3、各级文物保护单位175处。
4、公布历史风貌建筑390处，规划推荐历史风貌建筑350处。
主管部门：市政园林局
主要内容包括：
1、规划结构：规划形成“一区、一环、两带、多廊道”的市域绿地系统总体结构。
2、空间布局：充分发挥厦门山海相融、生态优美的特质，以开阔的海洋为基底，构成北部山体生态绿地沿溪流水系、海滨绿化向城市内部渗透，与城市公园绿地充分融合，“山、海、城、绿”一体的市域绿地系统格局。
主管部门：市经信局
优化岛内，提升岛外，拓展周边的原则。岛内不再发展生成制作，对现有企业进行整合，岛外着重扩展火炬高技术产业开发区和软件及信息产业园。
主管部门：市规划委员会
市交通运输局
市轨道交通集团
市铁路建设指挥部
市港口局
市机场建设指挥部
对机场，铁路、港口、高速公路等城市对外交通设施及城市轨道交通、快速路等设施进行系统性梳理。
主管部门：市海绵办、市规划委、市市政园林局、市水利局
水系统包括水资源、水安全、水环境、水生态四大类。
1、水资源总体策略：内外兼顾，以内为主；开源节流，建管并重。
2、水安全总体策略：遵循自然、蓄排结合。
主管部门：市海洋与渔业局
明确海域空间的基本功能和海洋基本功能区的管理要求，为海域管理和海洋环境保护工作提供科学依据。
划分为港口区、航道区、锚地区、工业与城镇用海区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、生态整治区、保留区等八类海洋功能区划类型。
主管部门：市规划委、市市政园林局、厦门供电公司、厦门华润燃气
1、电力：电力供应保障度高，架空线设于城市外围，进入城区大多采用电缆。下一步工作建议推进新能源及清洁能源利用。
2、燃气：采用两个气源、两套高压供气系统，可靠性高。设施设于城市外围，采用中低压管道进入城区。瓶装气保持自然增长并加强监管。
主管部门：市政园林局
生活垃圾分类收集率达到100%。道路清扫率为100％。道路清扫机械化率达到95%以上，粪便无害化处理率100%。岛内后坑垃圾综合处理基地、西部（海沧）垃圾处理基地、东部固体废物处理中心全部建设完成。
主管部门：市规划委、市人防办、市水利局
抗震减灾规划：新建、改建、扩建的一般建设工程确定的抗震设防要求进行抗震设防。
防洪防潮规划：厦门城市防洪标准为50年一遇。厦门本岛（鼓浪屿100年一遇）防潮标准200年一遇，岛外地区防潮标准为100年一遇。
人防规划：厦门市为国家人民防空一类重点设防城市。
４.４具体实施：行动计划
规划统筹，推动项目生成落地
依托“多规合一”业务协同平台，建立以发改、规划、国土等多部门协同的工作机制，优化规划实施运行环境,统筹需求、空间、能力等要素，创新规划编制体系、内容及方法，提前明确项目的投资、预选址、用地指标等建设条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施，充分落实城市空间发展意图。
充分利用“多规合一”工作基础，依托多规合一平台和调度会制度，加强发改、规划、国土等部门的密切互动，最大化共享部门空间信息，以需求为导向，建立多样化的项目生成渠道；以空间为约束，建立多部门的项目协调机制；以能力为基础，落实建设项目的要素保障。
在五年项目谋划环节，规划部门通过编制《厦门市近期建设规划》加强中长期的项目谋划，在两至三年项目策划环节，规划部门通过编制《近期项目空间实施规划》，提出发展重点及重点项目策划，初步落实项目建设条件，在年度项目实施环节，规划部门制定规划设计条件及设施承载力要求，明确建设项目条件。这三个中枢环节中的全程参与、主动把控，强化了规划部门的空间统筹职能，有效推动从规划编制到规划实施的实现。
为项目生成工作提供法律、法规依据，包括推动多规合一管理的立法、以政府规章的形式规范项目生成工作内容，各部门制定相应的内部配套机制文件，形成定期召开项目调度会等。
注：根据会议资料和演讲视频整理（点击“阅读原文”观看演讲视频），未经作者本人审阅．